接上文：高朋聚焦 | 环资律师带你看懂“百亿毒地案”（一）：超标，超的什么标

近日，上海陆家嘴金融贸易区开发股份有限公司（证券简称：陆家嘴；证券代码：600663.SH）向江苏苏钢集团有限公司（以下简称：苏钢集团）及政府部门、第三方机构索赔高达100多亿元的“毒地”案冲上热搜。复杂的土壤污染问题、巨大的索赔金额让案件变得更加扑朔迷离。笔者从资源环境法律角度陆续给大家做些梳理评判。

2016年10月17日，上海陆家嘴公司下属全资公司联合竞得苏州绿岸房地产开发有限公司（以下简称“绿岸公司”“标的公司”）95%股权，总交易额85.25亿元，绿岸公司的主要资产为名下位于苏州市高新区浒墅关镇苏通路北、苏钢路东的苏地2008-G-6号宗地，划分为17地块。2022年以来，陆家嘴确定其中的14个地块“有毒”，土壤或地下水中诸多元素大幅超标，存在严重污染风险，不符合地块原对应的规划用地标准。

随后公司推动一系列维权，2023年8月，陆家嘴方一口气告了江苏苏钢集团有限公司、苏州市环境科学研究所、苏州市苏城环境科技有限责任公司、苏州国家高新技术产业开发区管理委员会、苏州市自然资源和规划局等5家单位，分属于交易主体、第三方事业单位/公司、政府及主管部门。有法律实务人士也是发出受让标的、诉讼策略、原告主体、被告主体、诉讼请求等一连串疑问，笔者认为，不妨先了解一下针对建设用地污染地块，法律到底是如何规定土壤污染治理与修复责任的。

一、污染者负担原则及有关法律规定

污染者负担，也即谁污染谁治理原则。国际上在上世纪七十年代进行了正式提出，得到了进一步的承认和推广[1]。1979年《环境保护法（试行）》曾规定“已经对环境造成污染和其他公害的单位，应该按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理”。后经国家规定、《环境保护法》和水、固体废物、大气、土壤等污染防治法，以及其他单行法律完善发展，污染者负担原则成为环境法律不可或缺的基本原则之一。

2014年《环境保护法》第六条第三款规定“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”，但该条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，可以说，虽然企业事业单位和其他生产经营者是第一责任人，政府是对区域环境质量负总则的，即对环境污染治理与修复、使环境质量达标具有“兜底”的角色。

2018年《土壤污染防治法》第三条规定土壤污染防治应当坚持“污染担责”原则，第四条第二款规定“土地使用权人从事土地开发利用活动，企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，对所造成的土壤污染依法承担责任”。

该法首次从国家立法角度确立土壤污染责任人制度，但未规定政府对土壤环境质量负责，只第五条规定了地方政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。根据《宪法》《土地管理法》规定，我们国家的土地属于全民所有，即国家所有和集体所有，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《土壤污染防治法》第五条和《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（以下简称《办法（试行）》）第十条第三款“责任主体灭失或者责任主体不明确时，由所在地县级人民政府承担土壤治理责任”的规定，都是“污染者负担原则”的补充，也反映了地方政府按照授权对行政区域内土地负有监督管理责任。

二、建设用地土壤污染治理与修复责任

（一）建设用地土壤污染治理与修复主体责任规定

如前所述，虽然我国早已确立“污染者负担”原则，但在土壤污染防治领域落实该原则的立法或国家政策却“姗姗来迟”。2016年《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）的出台是个标志，对当时和之后一个时期我国土壤污染防治工作做出全面战略部署，也为后续2018年《土壤污染防治法》的制定出台做好了铺垫，从而推进构建了以该法为引领，以规章、文件、标准等为主体的土壤污染防治法律制度体系。

“土十条”最先明确了治理与修复主体，划分责任如下：（1）按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。（2）责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；（3）土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。（4）责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。《污染地块土壤环境管理办法（试行）》又补充一种情形，即土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。同时，明确土壤污染治理与修复实行终身责任制。

如前所述，《土壤污染防治法》首次将土壤污染责任人的纳入法律条文规定，但未对其进行定义。在“土十条”之前，如湖北、福建等省份在地方立法层面规定了土壤污染控制责任人、修复责任人、责任人。按照2021年《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》规定，建设用地土壤污染责任人，是指因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者有毒有害物质等，造成建设用地土壤污染，需要依法承担土壤污染风险管控和修复责任的单位和个人。

《土壤污染防治法》第三十九条、第四十二、第四十五条至第四十八条和“建设用地”一节的规定，对“土十条”和《办法（试行）》确定的土壤污染治理与修复责任进行法律确认或细化，细化部分归纳起来，有：（1）补充土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施风险管控和修复；（2）补充土壤污染责任人不明确或者存在争议的，要有地方政府环境主管部门会同自然资源主管部门进行土壤污染责任人的认定。（3）用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，应由土地使用权人进行调查。（4）经评审表明超管控标准的，由土壤污染责任人、土地使用权人进行评估，纳入管控和修复名录后的管控、修复后评估均由土壤污染责任人负责，名录移出由土壤污染责任人或土地使用权人申请。如上规定内容相比作为部门规章的《办法（试行）》关于调查、评估、风险管控、治理与修复部分规定，增加了土壤污染责任人的角色，规定如有不一致的地方，应当适用出台更晚且效力更高的《土壤污染防治法》。

（二）建设用地使用权收回、转让时的土壤污染责任承担

2018年《土地储备管理办法》修订新增存在污染的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备的规定，也即非经治理修复的责任划分，不会储备并出让。这是对“土十条”和《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第十条第五款规定“土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任”的落实和回应。但发现污染已经被政府收回的，《土壤污染防治法》规定了如果土壤污染责任人为原土地使用权人的情形，由地方人民政府组织实施土壤污染风险管控和修复。

《办法（试行）》第十条第四款规定“土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或者双方约定的责任人承担相关责任”，《土壤污染防治法》第六十七条规定“土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查”，调查报告应送交不动产登记机构，并报环境部门备案。

以上规定可见，一是，法律实施前土地已收回的，且土壤污染责任人为原土地使用权人的，由政府实施管控和修复。二是，法律实施后的土地使用权终止情形，由原土地使用权人承担责任，其中重点监管单位生产经营用地收回前由土地使用权人开展调查。三是，重点监管单位生产经营用地转让前，土地使用权人负责调查；转让时的修复责任划分，则先看转让约定，无约定的由土地使用权受让人承担。

（三）责任主体发生变更时的土壤污染责任承担

“土十条”提出“责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任”，《土壤防治法》对此进行了确认。发生变更，以公司为例，主要是发生了公司合并、分立情形。

（四）第三方机构连带责任

受委托从事疑似污染地块和污染地块相关活动的专业机构，或者受委托从事治理与修复效果评估的第三方机构，应对调查、评估报告的真实性、准确性、完整性负责。受委托的机构，弄虚作假造成环境污染和生态破坏，除依照有关法律法规接受处罚外，还应当依法与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

三、涉案地块土壤污染责任初步分析

涉案地块作为苏钢用地，具有一定历史，涉及工业、住宅等用地类型。从交易时陆家嘴方律师出的法律意见书可知，涉案的苏地2008-G-6号宗地是苏钢集团于2008年12月30日通过土地交易市场公开竞价并以64,755.9705万元的价格取得，该次出让为土地一级市场出让，即该宗地曾是苏钢用地，但出让前经历了土地使用权到期政府收回或提前收回的程序。

2014年苏州市规划局虎丘分局同意根据控规调整用地性质，苏地2008-G-6号宗地划分为17个地块。苏钢集团补交了土地出让金后，使用权转移至绿岸公司。后经2016年股权交易，绿岸公司控制权发生变更。

按照钢铁行业环境监管要求和多次调查报告显示，绿岸项目在开发建设前存在或者可能存在的污染，苏钢多年生产经营导致是最为重要的原因。目前已开发或开发中地块调查评估发现的污染，按照土壤污染治理与修复规定及技术规范等来看，不排除二次污染。

以上，土地使用权发生收回、出让、注入公司（可能）、控制权转移等，以及再次开发利用，以及十余年的土壤环境自然变化（土壤污染具有隐蔽性的特点，就是土壤污染可能随着时间的延续和环境中物理、化学和生物等自然因素，导致土壤污染暴露、范围变化等），造成目前看到的土壤污染的原因尚不完全明晰；且土地权属变化均发生在《土壤污染防治法》《污染地块土壤环境管理办法（试行）》制定出台之前，也在“土十条”行文之前，就土壤污染责任划分及后续的土壤污染损害确定、责任归属，能否适用相关规定，应分析法律溯及力的问题，或者参照《环境保护法》污染者负担原则能否完成责任划分，以及土壤污染责任人认定、原被告主体适格、土壤污染损害鉴定、环境侵权等问题，请关注作者后续理解与分享。

注：以上观点仅代表作者本人观点，不代表上述案件任何一方及其利益方的观点。

引用及注释：

[1]马骧聪：《环境保护法基本问题》，中国社会科学出版社，1983年。