美国对华祭起“反补贴”大旗？
2007 03/19
反补贴规则不适用于非市场经济国家几乎是所有进口国的共识，这也是美国百余年贸易救济实践的原则。但是，在美国产业界的极力推动和部分立法者的支持下，这一原则近期正在面临巨大的挑战。2006年12月20日，美国商务部（以下简称“商务部”）正式接受美国NewPage公司的申请，对中国进口的铜版纸发起反补贴调查（同时发起反倾销调查）。在美国一方面拒绝承认中国市场经济地位并不断修改规则试图加强对华反倾销的趋势下，一个很现实而且严峻的问题摆在我们面前：美国欲祭“反补贴”大旗？
一、行政、司法加立法确定反补贴不适用于非市场经济国家的原则
美国反补贴法最早见于1897年《关税法》第5节，但是否适用于非市场经济国家这一问题则首次因1983年波兰和捷克斯洛伐克碳钢盘条反补贴调查案而引起。在该案中，商务部认为，反补贴法不适用于非市场经济国家，因为补贴的概念对于没有市场而只有中央计划的国家没有任何意义。而且，由于非市场经济国家的国家和企业难以严格区分甚至混为一体，补贴意味着国家补贴自己，因而难以量化。随后，在对苏联和民主德国氯化钾案中，商务部基于同类理由拒绝采取反补贴行动。
对于商务部的裁决，申诉方乔治城钢铁公司不服，将商务部诉至美国国际贸易法院。国际贸易法院否决了商务部的裁决，认为美国反补贴法是完整和无例外的，因此同样适用于非市场经济国家。同时，国际贸易法院也不同意商务部“难以量化”的说法。对此，商务部不服，并向联邦巡回上诉法院提出上诉。后者在认真考察了美国反补贴法条文、立法史等因素之后，认为国会的立法意图并没有将反补贴法适用于非市场经济国家，商务部裁定非市场经济国家的所谓补贴并不构成《1930年关税法》第303节之“赋予”不无道理，因而支持了商务部的主张。此即有名的乔治城钢铁案（1986年）——形成了反补贴法不适用于非市场经济国家的判例。
针对中国进口产品，美国产业界也曾进行过数次反补贴尝试。最早在上个世纪80年代初针对中国进口的纺织品、服装和相关产品调查案中，商务部发布公告寻求公众就反补贴法是否使用于非市场经济国家发表评论，并举行了听证会。后因申诉方撤诉而不了了之。1991年，美国国内生产企业向商务部申请对中国进口的螺母和吊扇展开反补贴调查，商务部以类似的理由最终拒绝采取反补贴措施。迄今，美国既没有对中国采取过反补贴措施，也没有对其他所谓非市场经济国家进口产品采取过反补贴措施。
如果上述商务部裁决和法院判决只是行政和司法行为的话，1998年11月25日商务部公布的《反补贴最终规则》则正式将这一规则纳入成文法。在其中第351.503节，商务部特别指出：对非市场经济国家不适用反补贴法——联邦巡回上诉法院在乔治城钢铁案中维持了这点——我们准备继续这种实践。
这表明，反补贴法不适用于非市场经济国家已经是美国行政、司法和立法确立的一条“铁律”。
二、立法和行政机关试图对非市场经济国家挥动反补贴大棒
首先是立法方面。2005年7月27日，美国众议院第2次投票以255票赞成、168票反对通过了《加强美国贸易权利法案》（第3283号）。其中，第3节“非市场经济国家适用反补贴法”对《1930年关税法》作了以下修改：（1）在第701(a)(1)节适用对象后面加上“包括非市场经济国家”；（2）参照《中国加入WTO议定书》第15.b条，在第771(5)(E)节加上“对中国产品调查遇有特殊困难时可根据中国以外的情况和条件进行调整”；（3）强调确保反补贴行动不致双重计算。第二天，同样的法案提交参议院。不过，由于参议院没有在本届国会上通过该提案，《加强美国贸易权利法案》也就成为“死法”——没有生效。
也许是国会的行动刺激了商务部，后者的立场改变也十分耐人寻味的。2005年初，美国审计署向美国参议院拨款委员会和众议院筹款委员会提交对中国启动反补贴程序的报告。但是在对审计署的报告草稿发表评论时，商务部的态度让审计署也感到困惑。商务部认为：（1）说没有明确的法律授权对中国适用反补贴并不准确，而应当理解为法律没有明确禁止对中国适用反补贴；（2）商务部不接受对中国的反补贴申请的说法是错误的，事实上商务部自1991年之后就没有收到此类申请；（3）受理反补贴申请并不意味着商务部必须将中国“升级”为市场经济国家。商务部还表示，如果收到针对中国的反补贴申请，商务部将如同处理针对其他国家的申请一样认真审查。在此，商务部引导和鼓励美国产业界对中国提起反补贴申请的倾向性已经暴露无遗。
正式在这种暗示和鼓动下，2006年10月31日，美国NewPage公司向商务部和国际贸易委员会提出申请，请求对包括中国、印度尼西亚和韩国3个国家进口的铜版纸展开反倾销和反补贴调查。11月20日，DOC决定针对中国进口的铜版纸展开反补贴调查。具体而言，商务部根据NewPage公司的申请对中国铜版纸产业和相关企业可能存在10种补贴项目开始审查：（1）补贴项目；（2）政策性贷款；（3）对纸等鼓励行业的税收优惠；（4）“两免三减半”；（5）部分区域外资企业所得税减免；（6）“生产型”外商投资企业地方所得税减免；（7）出口型外资企业地方所得税减免；（8）出口型企业利润再投资企业所得税减免；（9）债转股；（10）对原料等投入的补贴。
尽管商务部没有明确表态，而且也在立案公告中表示将在调查过程中广泛征求意见。但商务部引用了NewPage公司的观点以证明其发起调查的合法和合理性：（1）在乔治城钢铁案，联邦巡回上诉法院并没有禁止商务部对非市场经济国家发起反倾销调查；（2）乔治城钢铁案适用的《1930年关税法》第303节早已被修改，新的法律对补贴下了更为清晰的定义；（3）由于中国当前经济远非乔治城钢铁案时的那几个非市场经济体的状况，商务部在评估和量化中国这样的非市场经济国家补贴方面应该不会有困难；（4）中国加入WTO已经承诺接受反补贴规则对其适用。
2006年12月15日，商务部发布公告，邀请公众在30天内就反补贴法是否适用于中国提交书面评论。
三、各方评论：激烈的论战刚刚开始
在规定的截止日期前，中国政府、中国应诉企业、美国行业组织、相关企业和律师事务所等各方提交了44份评论，9位美国参议员也致函商务部长。
中国商务部公平贸易局（以下简称“公平贸易局”）代表中国政府提交了长达28页的评论。评论主要阐述了7点主张：（1）商务部对象中国这样被认定为非市场经济的国家发起反补贴调查没有得到法律授权；（2）即使有所谓的授权，商务部也已经确立了对非市场经济国家不适用反补贴的规则——未经《行政程序法》规定的立法程序予以修改，商务部不得修改这一有约束力的1998年反补贴规则；（3）在继续将中国视为非市场经济国家的同时适用反补贴将导致对国内价格的双重计算；（4）由于商务部此前已经承认不可能对非市场经济国家计算补贴，除非商务部能够解决这一“不可能”的问题，否则商务部不得对包括中国在内的非市场经济启动反补贴程序；（5）商务部必须终止对中国铜版纸的反补贴调查，因为任何对商务部20年实践和方法的改变都只能适用于后续程序，而不得追溯既往；（6）商务部寻求公众评论的方式违反了《1930年关税法》的程序条款；（7）在没有新的规则的情况下，对非市场经济国家发起反补贴调查违反了WTO《反补贴协议》第14条。为此，公平贸易局要求商务部：（1）在国会采取立法行动之前不得对非市场经济国家采取反补贴行动；（2）在最终得到立法授权后制订新的反补贴规则；（3）立即终止对铜版纸案的反补贴程序；（4）在相关立法和规则修改之前，拒绝发起针对任何非市场经济国家发起的反补贴调查。
通用汽车对商务部可能滥用反补贴手段表示关注。通用汽车认为，如果商务部认为非市场经济国家的某个产业已经发展到足以被认为市场经济的一部分而适用于反补贴的话，那么该产业在反倾销调查中也应当被作为市场经济看待。美国钢结构协会则指责商务部一方面不承认中国为市场经济国家，另一方面却力推反补贴是“鱼和熊掌兼得”的不良企图，既不公正也不合法，因而表示反对。
New Page公司则认为美国反补贴法全面完全适用于中国，因为1879年法律没有规定不适用于非市场经济国家，其后的修改都没有增加此类排除条款。而且，乔治城钢铁案并不禁止商务部对中国进口展开反补贴调查。此外，WTO《反补贴协议》和《中国加入WTO议定书》表明WTO成员可以对中国适用反补贴。针对国会意识到对反补贴法适用于中国的论点，New Page公司则引用美国国会授予中国永久性正常贸易关系法案的规定——给予商务部额外拨款以“加强对中国进口产品的反倾销和反补贴措施”——这说明国会当时已经意识到有必要采取反补贴措施。此外，New Page公司还指出，乔治城钢铁案以来的法律、经济和其他因素方面的改变使得对中国采取反补贴措施成为适当和必要的。为此，New Page公司要求对中国适用反补贴调查。
在过去一些对华反倾销案件中充当原告的美国行业协会，例如美国家具制造商合法贸易委员会、南方虾联盟、鲜蒜生产商协会等组织，以及美国劳工联合会和产业工会联合会、美国森林纸业协会美国钢铁协会等对“中国制造”持有成见的组织也提交评论，要求商务部对中国发起反补贴调查。此外，Collins,Snowe,Mikulski,Voinovich,Bayh,Durbin,Sessions,Cochran和Schumer等9名参议员也致函商务部长，声称反补贴法本身并没有禁止对任何国家适用反补贴，而中国补贴损害了美国制造业、农民和工人的利益，因而敦促和支持其对中国发起反补贴调查。
四、笔者点评
正如美国审计署所指出的，商务部对非市场经济国家发起反补贴调查至少需要克服两个方面的障碍。首先，商务部必须得到美国国会明确授权允许反补贴法适用于非市场经济国家。与此同时，商务部必须修改其反补贴规则。商务部未经国会授权，也没有修改其反补贴规则的情况下试图从铜版纸案启动反补贴程序不仅有违美国国内立法程序，而且也有违反WTO可预见性原则的嫌疑。其次，商务部必须克服技术障碍——如何确定和量化非市场经济国家补贴，并保证在同时进行反倾销和反补贴时不致重复计算。
商务部一改过去20余年的立场，不顾法律风险贸然启动对华反补贴程序是美国政界和产业界施加压力的结果。与其说商务部试图在铜版纸案开对华反补贴之先河，不如说商务部希望借此大力推动和加强对中国进口产品的限制，最终更好地安抚因为对华贸易赤字不断扩大而愤怒的美国国会和产业界。
无论如何，在双边贸易发展严重失衡的情况下，中国企业恐怕不得不做好面临更为强烈的贸易抵制的准备，包括反补贴诉讼。
（高朋律师事务所）
（本文已刊登在《WTO经济导刊》的2007年第3期）
一、行政、司法加立法确定反补贴不适用于非市场经济国家的原则
美国反补贴法最早见于1897年《关税法》第5节，但是否适用于非市场经济国家这一问题则首次因1983年波兰和捷克斯洛伐克碳钢盘条反补贴调查案而引起。在该案中，商务部认为，反补贴法不适用于非市场经济国家，因为补贴的概念对于没有市场而只有中央计划的国家没有任何意义。而且，由于非市场经济国家的国家和企业难以严格区分甚至混为一体，补贴意味着国家补贴自己，因而难以量化。随后，在对苏联和民主德国氯化钾案中，商务部基于同类理由拒绝采取反补贴行动。
对于商务部的裁决，申诉方乔治城钢铁公司不服，将商务部诉至美国国际贸易法院。国际贸易法院否决了商务部的裁决，认为美国反补贴法是完整和无例外的，因此同样适用于非市场经济国家。同时，国际贸易法院也不同意商务部“难以量化”的说法。对此，商务部不服，并向联邦巡回上诉法院提出上诉。后者在认真考察了美国反补贴法条文、立法史等因素之后，认为国会的立法意图并没有将反补贴法适用于非市场经济国家，商务部裁定非市场经济国家的所谓补贴并不构成《1930年关税法》第303节之“赋予”不无道理，因而支持了商务部的主张。此即有名的乔治城钢铁案（1986年）——形成了反补贴法不适用于非市场经济国家的判例。
针对中国进口产品，美国产业界也曾进行过数次反补贴尝试。最早在上个世纪80年代初针对中国进口的纺织品、服装和相关产品调查案中，商务部发布公告寻求公众就反补贴法是否使用于非市场经济国家发表评论，并举行了听证会。后因申诉方撤诉而不了了之。1991年，美国国内生产企业向商务部申请对中国进口的螺母和吊扇展开反补贴调查，商务部以类似的理由最终拒绝采取反补贴措施。迄今，美国既没有对中国采取过反补贴措施，也没有对其他所谓非市场经济国家进口产品采取过反补贴措施。
如果上述商务部裁决和法院判决只是行政和司法行为的话，1998年11月25日商务部公布的《反补贴最终规则》则正式将这一规则纳入成文法。在其中第351.503节，商务部特别指出：对非市场经济国家不适用反补贴法——联邦巡回上诉法院在乔治城钢铁案中维持了这点——我们准备继续这种实践。
这表明，反补贴法不适用于非市场经济国家已经是美国行政、司法和立法确立的一条“铁律”。
二、立法和行政机关试图对非市场经济国家挥动反补贴大棒
首先是立法方面。2005年7月27日，美国众议院第2次投票以255票赞成、168票反对通过了《加强美国贸易权利法案》（第3283号）。其中，第3节“非市场经济国家适用反补贴法”对《1930年关税法》作了以下修改：（1）在第701(a)(1)节适用对象后面加上“包括非市场经济国家”；（2）参照《中国加入WTO议定书》第15.b条，在第771(5)(E)节加上“对中国产品调查遇有特殊困难时可根据中国以外的情况和条件进行调整”；（3）强调确保反补贴行动不致双重计算。第二天，同样的法案提交参议院。不过，由于参议院没有在本届国会上通过该提案，《加强美国贸易权利法案》也就成为“死法”——没有生效。
也许是国会的行动刺激了商务部，后者的立场改变也十分耐人寻味的。2005年初，美国审计署向美国参议院拨款委员会和众议院筹款委员会提交对中国启动反补贴程序的报告。但是在对审计署的报告草稿发表评论时，商务部的态度让审计署也感到困惑。商务部认为：（1）说没有明确的法律授权对中国适用反补贴并不准确，而应当理解为法律没有明确禁止对中国适用反补贴；（2）商务部不接受对中国的反补贴申请的说法是错误的，事实上商务部自1991年之后就没有收到此类申请；（3）受理反补贴申请并不意味着商务部必须将中国“升级”为市场经济国家。商务部还表示，如果收到针对中国的反补贴申请，商务部将如同处理针对其他国家的申请一样认真审查。在此，商务部引导和鼓励美国产业界对中国提起反补贴申请的倾向性已经暴露无遗。
正式在这种暗示和鼓动下，2006年10月31日，美国NewPage公司向商务部和国际贸易委员会提出申请，请求对包括中国、印度尼西亚和韩国3个国家进口的铜版纸展开反倾销和反补贴调查。11月20日，DOC决定针对中国进口的铜版纸展开反补贴调查。具体而言，商务部根据NewPage公司的申请对中国铜版纸产业和相关企业可能存在10种补贴项目开始审查：（1）补贴项目；（2）政策性贷款；（3）对纸等鼓励行业的税收优惠；（4）“两免三减半”；（5）部分区域外资企业所得税减免；（6）“生产型”外商投资企业地方所得税减免；（7）出口型外资企业地方所得税减免；（8）出口型企业利润再投资企业所得税减免；（9）债转股；（10）对原料等投入的补贴。
尽管商务部没有明确表态，而且也在立案公告中表示将在调查过程中广泛征求意见。但商务部引用了NewPage公司的观点以证明其发起调查的合法和合理性：（1）在乔治城钢铁案，联邦巡回上诉法院并没有禁止商务部对非市场经济国家发起反倾销调查；（2）乔治城钢铁案适用的《1930年关税法》第303节早已被修改，新的法律对补贴下了更为清晰的定义；（3）由于中国当前经济远非乔治城钢铁案时的那几个非市场经济体的状况，商务部在评估和量化中国这样的非市场经济国家补贴方面应该不会有困难；（4）中国加入WTO已经承诺接受反补贴规则对其适用。
2006年12月15日，商务部发布公告，邀请公众在30天内就反补贴法是否适用于中国提交书面评论。
三、各方评论：激烈的论战刚刚开始
在规定的截止日期前，中国政府、中国应诉企业、美国行业组织、相关企业和律师事务所等各方提交了44份评论，9位美国参议员也致函商务部长。
中国商务部公平贸易局（以下简称“公平贸易局”）代表中国政府提交了长达28页的评论。评论主要阐述了7点主张：（1）商务部对象中国这样被认定为非市场经济的国家发起反补贴调查没有得到法律授权；（2）即使有所谓的授权，商务部也已经确立了对非市场经济国家不适用反补贴的规则——未经《行政程序法》规定的立法程序予以修改，商务部不得修改这一有约束力的1998年反补贴规则；（3）在继续将中国视为非市场经济国家的同时适用反补贴将导致对国内价格的双重计算；（4）由于商务部此前已经承认不可能对非市场经济国家计算补贴，除非商务部能够解决这一“不可能”的问题，否则商务部不得对包括中国在内的非市场经济启动反补贴程序；（5）商务部必须终止对中国铜版纸的反补贴调查，因为任何对商务部20年实践和方法的改变都只能适用于后续程序，而不得追溯既往；（6）商务部寻求公众评论的方式违反了《1930年关税法》的程序条款；（7）在没有新的规则的情况下，对非市场经济国家发起反补贴调查违反了WTO《反补贴协议》第14条。为此，公平贸易局要求商务部：（1）在国会采取立法行动之前不得对非市场经济国家采取反补贴行动；（2）在最终得到立法授权后制订新的反补贴规则；（3）立即终止对铜版纸案的反补贴程序；（4）在相关立法和规则修改之前，拒绝发起针对任何非市场经济国家发起的反补贴调查。
通用汽车对商务部可能滥用反补贴手段表示关注。通用汽车认为，如果商务部认为非市场经济国家的某个产业已经发展到足以被认为市场经济的一部分而适用于反补贴的话，那么该产业在反倾销调查中也应当被作为市场经济看待。美国钢结构协会则指责商务部一方面不承认中国为市场经济国家，另一方面却力推反补贴是“鱼和熊掌兼得”的不良企图，既不公正也不合法，因而表示反对。
New Page公司则认为美国反补贴法全面完全适用于中国，因为1879年法律没有规定不适用于非市场经济国家，其后的修改都没有增加此类排除条款。而且，乔治城钢铁案并不禁止商务部对中国进口展开反补贴调查。此外，WTO《反补贴协议》和《中国加入WTO议定书》表明WTO成员可以对中国适用反补贴。针对国会意识到对反补贴法适用于中国的论点，New Page公司则引用美国国会授予中国永久性正常贸易关系法案的规定——给予商务部额外拨款以“加强对中国进口产品的反倾销和反补贴措施”——这说明国会当时已经意识到有必要采取反补贴措施。此外，New Page公司还指出，乔治城钢铁案以来的法律、经济和其他因素方面的改变使得对中国采取反补贴措施成为适当和必要的。为此，New Page公司要求对中国适用反补贴调查。
在过去一些对华反倾销案件中充当原告的美国行业协会，例如美国家具制造商合法贸易委员会、南方虾联盟、鲜蒜生产商协会等组织，以及美国劳工联合会和产业工会联合会、美国森林纸业协会美国钢铁协会等对“中国制造”持有成见的组织也提交评论，要求商务部对中国发起反补贴调查。此外，Collins,Snowe,Mikulski,Voinovich,Bayh,Durbin,Sessions,Cochran和Schumer等9名参议员也致函商务部长，声称反补贴法本身并没有禁止对任何国家适用反补贴，而中国补贴损害了美国制造业、农民和工人的利益，因而敦促和支持其对中国发起反补贴调查。
四、笔者点评
正如美国审计署所指出的，商务部对非市场经济国家发起反补贴调查至少需要克服两个方面的障碍。首先，商务部必须得到美国国会明确授权允许反补贴法适用于非市场经济国家。与此同时，商务部必须修改其反补贴规则。商务部未经国会授权，也没有修改其反补贴规则的情况下试图从铜版纸案启动反补贴程序不仅有违美国国内立法程序，而且也有违反WTO可预见性原则的嫌疑。其次，商务部必须克服技术障碍——如何确定和量化非市场经济国家补贴，并保证在同时进行反倾销和反补贴时不致重复计算。
商务部一改过去20余年的立场，不顾法律风险贸然启动对华反补贴程序是美国政界和产业界施加压力的结果。与其说商务部试图在铜版纸案开对华反补贴之先河，不如说商务部希望借此大力推动和加强对中国进口产品的限制，最终更好地安抚因为对华贸易赤字不断扩大而愤怒的美国国会和产业界。
无论如何，在双边贸易发展严重失衡的情况下，中国企业恐怕不得不做好面临更为强烈的贸易抵制的准备，包括反补贴诉讼。
（高朋律师事务所）
（本文已刊登在《WTO经济导刊》的2007年第3期）