中米のWTOでのマラソン訴訟は、1カ月前に中国側が再び勝利して結審した。米国は何度も過ちを犯し、過ちを知っても改めず、WTOの裁決を拒否し、WTOは中国に米国の輸入製品に対する合法的な報復を許可した。

 

WTOのこの訴訟は、ついに人を噛む歯を現した。

 

事の由来はこうだ。十数年前、米国は中国が米国に輸出している多くの製品に対して、米国の法律に基づいて反補助金調査を行い、これらの製品は中国政府のさまざまな援助と補助金を受けていると主張した。その結果、高額な反補助金税が課されており、これらの製品は米国市場に参入できなかった。この過程で、中国の応訴企業とその弁護士は、米国の反補助金調査がWTO反補助金協定に何度も違反していることを発見した。2012年5月25日、中国は米国の対中油井管、太陽電池など12製品の一連の反補助措置についてWTOに提訴し、WTOは紛争解決プログラムの立案を開始した（案件番号：DS 437、以下「中米補助金案」と略称する）。WTOの専門家グループと上訴機関は2審を経て、米国が外部基準で補助金の金額を計算し、補助金の特定企業や産業だけが補助金を受けるなどの面で世界貿易規則に違反していると認定した。

 

それでも米国は定められた期限内にWTOの裁決を拒否したため、中国は2018年もWTOで裁判を続け、同事件の執行の訴えを開始した。2019年7月16日、控訴機関の判決が執行され、米国側の措置が世界貿易規則に違反していることを改めて発表した。同年10月17日、中国は世界貿易法の規定に基づき、世界貿易紛争解決機構（「DSB」と略称）に対し、米国からの輸入品に対して年間24億ドルの合法的な報復（つまり24億ドル相当の米国からの製品に対して、輸入関税を引き上げて中国市場への参入を制限する）を実施するよう中国に権限を与えるよう求めたが、米国は報復額に異議を申し立てた。WTOは『紛争解決規則と手続きに関する理解』（「DSU」と略称する）第22.6条に基づいて仲裁手続きを開始する。2022年1月26日、WTOは仲裁報告書を発行し、中国側は毎年米国からの製品に6億4500万ドルの貿易報復を実施することができると発表した。

 

WTOは加盟国の政府貿易法律及び政策を監督管理する機関として、貨物製品の貿易、サービス貿易及び知的財産権を管轄する一連の国際貿易法律を有しており、そのメンバーには遵守義務がある。不法行為があった場合、被害者側はWTOに訴訟を起こす権利がある。WTO紛争解決メカニズム（「DSP」と略称する）は、2審終審制を実行し、1審は3人の専門家グループによって審査され、1審の判決に不服で、上訴機構に上訴することができ、3人の上訴裁判官によって終審することができる。しかし、上述の中米補助金案のような場合、敗訴側は最終審の判決を執行せず、もう一度執行の訴えを経験しなければならず、2審の最終審でもある。WTOはこれを実行すると、被害者側に敗訴者への合法的な報復を許可する。しかし、双方が報復金額について合意に達しなければ、WTOは報復金額の多寡について仲裁を開始する。仲裁の結果に基づいて、被害者側は報復を実施することができる。

 

この報復の基本原理はWTOの契約性質にある。WTOは各加盟国の相互に市場を開放する拘束力のある政府間契約である。メンバー側は常にお互いの製品とサービス業（例えば銀行、保険、電信、弁護士サービス、海運、宅配便など）について、市場を開放する交渉を行い、製品輸入の関税を下げ、相手のサービス業が自国で開業することを許可する。これらの交渉の結果は、契約書に記載されてWTOに保存されています。WTO違反の措置は、WTOが紛争解決を通じて違約行為と認定すると、違約者は直ちに是正し、違約措置を取り消す必要がある。違約を裁かれ、裁決を実行しない当事者に対して、WTOは被害者に対して相手が以前に合意した開放市場との契約から合法的に乖離することを許可し、合理的な範囲内で、相手の製品に対して自国市場に進出し、元の契約で約束された低関税を引き上げ、その製品の輸入を制限する。これが功を奏しない場合は、自国市場で開業している相手先のサービス業に対して、事業規模を制限したり、ナンバープレートを一時停止したりするなどの制限を実施することもできます。製品の制限が足りなければ、サービス部門の業務にメスを入れる、いわゆる「クロス報復」だ。WTOの法律には、裁決の実行を確実にするための「歯まで武装する」手段があると言える。

 

多くの世界貿易紛争の中で中国政府に協力してきた法律顧問として、今回の勝利の難しさをよく知っている。外国の対中反補助金調査では、調査機関は通常、課税可能な補助金を構成するかどうかを認定するための広範な自由裁量権を有している。彼らは中国側（特に中国政府）に、告発された補助金プロジェクトがまったく存在しない（例えば：原材料を低価格で供給する補助金プロジェクト）としても、短期間で大量のデータと情報を提出するよう求めている。もし中国側が期限を過ぎて提供できなかった場合、調査機関は中国側の告訴成立に不利であると推定し、その後、反補助金措置を取った。

 

今回の紛争の一つは原材料の低価格供給補助金プロジェクトである。米欧は補助金反対調査で、中国企業（特に国有企業）が市場より低い価格で、調査対象製品の輸出業者に原材料を提供することで補助金を構成すると主張した。例えば、米国の対中油井管反補助金調査では、中国油井管メーカーが国有企業から原材料（すなわち鋼材）を購入する限り、米国商務省は補助金を構成すると考えている。「低価格供給原材料」は、米欧の調査機関が人為的に構築した補助金プロジェクトであり、反補助金調査の中で最も課税幅が高いプロジェクトでもある。このプロジェクト自体が存在しないため、調査機関が勝手に裁決することができ、中国政府と企業の抗弁は最も難しい。WTOの専門家グループと上訴機関が本件で下した法律分析は、このプロジェクトの認定規則と調査機関の義務を明らかにするのに役立つ。以下、これについて簡単に評価します。

 

一、低価格供給すべき原材料補助金プロジェクトに対する米欧の調査方法

 

課税の目的を達成するために、米欧の調査機関は通常、いわゆる低価格供給原材料構成補助金を論証するための3つのステップを取っている。

 

1.調査対象製品の原材料サプライヤー（特に国有企業）を政府権力を有する又は行使する企業とみなす（反補助金用語で「公共機関」という）、

 

2.同類の原材料の外国市場での高価な販売価格（補助金反対用語を「外部基準」と呼ぶ）を探してきて、中国の輸出メーカーが原材料を購入する価格と比較して、差額部分は補助金金額と見なす、

 

3.中国の各級政府の5カ年計画またはその他の政策文書によると、前記補助金は特定の企業または産業にのみ支給される（反補助金用語で「指向性がある」という）と認定した。

 

二、公共機関の認定（国有企業は政府権力を持っているか行使しているか？）

 

WTOの「反補助金協定」第1.1条は、政府または政府権力を持つ企業（すなわち公共機関）が財政援助を提供することが補助金の構成要件の一つであると規定している。つまり、補助金を支給する主体は、政府や公共機関でなければならない。そのため、米欧の調査機関は調査対象製品の原材料サプライヤー（特に国有企業）を公共機関と見なし、低価格で原材料補助金を提供すべきプロジェクトを人為的に構築する前提となっている。

 

以前、別の中国が米国を訴えた反補助金紛争（DS 379）では、専門家グループは政府が制御するエンティティ（例えば国有銀行や企業）はすべて公共機関に属していると考えている。上訴機関は前述の観点を覆し、政府の権力を持つ、行使する、または授与される実体が、公共機関を構成することを指摘した。政府がエンティティの持ち株株主であるからといって、エンティティが政府権力を持っているか行使していると断言することはできません。[1]

 

中米補助金案（DS 437）の一審で、専門家グループは、米商務省が国有持株だけに基づいて原材料を供給すべき中国国有企業を「公共機関」と認定したことは、WTOの「反補助金協定」第1.1.a.（1）条に違反していると再裁定した。しかし、この事件（DS 437）の執行の訴えの中で、中国側が「公共機関」の定義基準をさらに引き上げた場合、審理執行の訴えの専門家グループの支持を得られず、WTO紛争解決メカニズムはこの問題に対して保留されている。具体的には、中国側は、調査機関がある実体が公共機関を構成しているかどうかを判断する際、財政援助を提供する際に政府機能を行使しているかどうかにかかっているとみている。専門家グループは、この解釈は「公共機関」の法的基準に合致しないとみている。上訴機関は専門家グループの意見を維持し、米商務省が11件の反補助金調査で公共機関に対する実行措置はWTOの反補助金協定に違反していないと認定した。[2]

 

三、補助金金額の比較と計算基準

 

WTOの「反補助金協定」第14・c条は、政府が貨物やサービスを安価に供給するかどうかを判断するには、係争中の貨物やサービスの価格、品質などの販売条件を同国国内市場の状況と比較してから確定しなければならないと規定している。

 

米国・カナダコルク事件（DS 257）で、上訴機関は、調査機関が輸出国市場の民間企業の価格が政府介入によって歪曲されていることを証明している限り、調査機関は第三国の原材料価格（すなわち：外部基準）を用いてパッチ幅を計算することができると考えている。[3]これにより、米欧などの調査機関は対中反補助金調査において、いわゆる「低価格供給原材料補助金プロジェクト」における補助金額を一律に外部基準を用いて算出した。

 

中米補助金案（DS 437）の二審で、上訴機関は、調査機関は、中国の輸出業者が原材料を安く入手できるかどうかを判断する際に、米国商務省は他の中国企業の原材料価格を優先的に使用して国有企業が販売する原材料価格と比較すべきだという内部基準を優先する義務があると指摘した。[4]

 

中米補助金案（DS 437）の執行の訴えの中で、中国は、調査機関は政府介入が必然的に価格歪みを招くと推定することはできず、政府介入がどのように価格歪みを招くかを証明しなければならないと指摘した。この主張は、執行専門家グループと控訴機関の支持を得ている。米商務省は太陽電池、環状溶接圧力管などの製品の裁決に対して相応の証拠を提供していないため、控訴機関は関連する反補助措置が「反補助協定」第14・d条に違反していると認定した。

 

四、補助金の専門性（補助金は特定の企業や産業にのみ支給されているか？）

 

特定の企業、産業、または地域にのみ輸出国が提供する補助金を指す。「反補助金協定」第1.2条によると、輸入国は専用補助金に対して反補助金措置をとるしかない。第2.1条では、調査機関は書面による証拠または第2.1（c）条のその他の要素に基づいて、調査された補助金項目に特定の方向性があると認定することができる（「事実上の特定の方向性」と略称する）と規定している。実際、米欧の調査機関は通常、中国国家政府の5カ年計画や特定業界に言及したその他の政策文書に基づいて、案件補助金プロジェクトには特定の方向性があると推定している。

 

中米補助金案（DS 437）の二審では、事実上の特定性の認定について、上訴機関は、一部の企業に財政援助を提供したという事実だけでは、第2.1（c）条の事実上の特定性が存在することを証明するには十分ではない（すなわち：特定の企業や業界に補助金を支給するだけ）、調査機関は、補助金支給主体が一連の具体的な措置を講じて一部の企業や業界に利益を提供したことを証明する十分な証拠を持たなければならない。[5]

 

中米補助金案（DS 437）の執行の訴えで、米商務省は「原材料指向性覚書」を発行し、原材料メーカーが被調査企業に原材料を販売した回数に基づいて、中国政府が係争中の措置に「体系的に」補助金を提供したと認定した。これに対し、専門家グループは、米商務省が11件の反補助金措置の中で「補助金計画」が存在することを証明できず、さらに反補助金協定第2.1（c）条に違反しているとみている。この判決は控訴機関の支持を得た。[6]

 

まとめ

 

WTOの反補助金調査規則を明確にするため、中国政府は2008年に米国に協議要求（「中国が米国を訴える反補助金紛争」とも呼ばれる−DS 379）を提出し、その後、WTOに米国の対中複数の反補助金措置の違法性を審査するよう要請した。中米補助金案（DS 437）は、WTOが中国が米国の反補助金紛争（DS 379）を訴えたのに続き、中国が米国の反補助金措置の合法性に疑問を呈した第2の紛争である。2つの事件は14年近くの審査を経て、WTO専門家グループと上訴機関は反補助金の世界貿易規則をさらに明らかにし、調査機関の立証責任を強化し、調査機関が公共機関、利益計算基準、補助金の専門性などの問題を認定する自由裁量権をある程度制限した。

 

中米補助金案（DS 437）での中国側の勝利は、今後の外国の対中反補助金調査における中国政府と企業の抗弁に重要な根拠を提供した。一方、専門家グループと控訴機関は、米商務省の調査方法を完全に否定しておらず、従来のやり方を継続するための一定の解釈空間を残している。また、控訴機関の少数のメンバーは、調査機関の立証責任と難易度を下げることを主張している。［7］これらの観点は米欧などの一般的な立場を代表している。調査機関が個別事件で政府介入による市場の歪みを証明するためにより多くの証拠を収集すれば、WTOは中国側の審査に不利な結論を出す可能性がある。

 

このため、今後も長い間、WTO紛争解決メカニズムの下で低価格供給原材料補助金プロジェクトの合法性に挑戦し続けなければならない。次に、外国の対中反補助金調査では、法律抗弁のほか、中国側は調査機関に国内市場の価格基準を自発的に提出することができ、国際原材料価格の傾向を比較し、国内市場価格の有効性を論証することで、調査機関が第三国原材料価格（すなわち：外部基準）を採用して補助金金額を計算することを阻止することができる。

 

参照と注釈：

　　[1]Appellate Body Report,US-Anti-Dumping and Countervailing Duties(China),paras.317-318.

　　[2]Appellate Body Report,US–Countervailing Measures(China)(Article 21.5-China),para.5.101.

　　[3]Appellate Body Report,US-Softwood Lumber IV,para.90.

　　[4]Appellate Body Report,US–Countervailing Measures(China),para.4.64.

　　[5]Appellate Body Report,US–Countervailing Measures(China),para.4.143.

　　[6]Appellate Body Report,US–Countervailing Measures(China)(Article 21.5-China),para.5.233.

(7)公共機関の認定について、控訴機関の個別メンバーは、法律では、調査機関がケース内で調査対象エンティティが「政府権力を所有、行使、または付与しているかどうかを決定することは求められていない。政府がエンティティやその行為を制御して財務価値を伝達する能力がある場合、そのエンティティは公的機関として認定されることができる。Appellate Body Report、US-Countervailing Measures（China）（Article 21.5-China）、para.5.248.また次のように：補助金の専門性の認定について、上訴機関の個別メンバーは、WTO『反補助金協定』第2.1（c）条は特定企業が係争中の補助金を使用しているかどうかを確認することだけを要求し、調査機関に『利益』の取引量や頻度を審査することを要求しない、『補助金』が『補助金計画』に基づいて『系統的に』授与されているかどうかを確定する。Appellate Body Report,US–Countervailing Measures(China)(Article 21.5-China),para.5.273.