上文：高朋フォーカス｜環資弁護士はあなたに「百億毒地事件」を理解させる（一）：基準を超えて、基準を超えて何を基準にしているのか

上海陸家嘴金融貿易区開発株式会社（証券略称：陸家嘴、証券コード：600663.SH）はこのほど、江蘇蘇鋼集団有限公司（以下：蘇鋼集団）及び政府部門、第三者機関に100億元以上の損害賠償を請求した「毒地」事件を捜査した。複雑な土壌汚染問題、巨大なクレーム金額が事件をさらに混乱させた。筆者は資源環境の法律の角度から続々と皆さんに整理評価をしてあげます。

2016年10月17日、上海陸家嘴公司傘下の全額出資会社は蘇州緑岸不動産開発有限公司（以下「緑岸公司」「標的会社」と略称する）の95%の株式を共同で取得し、総取引額は85.25億元で、緑岸公司の主要資産は蘇州市ハイテク区滸Shuan関鎮蘇通路北、蘇鋼路東に位置する蘇地2008-G-6号宗地で、17区画に分けられた。2022年以来、陸家嘴はそのうち14の区画が「有毒」であることを確定し、土壌または地下水中の多くの元素が大幅に基準を超え、深刻な汚染リスクが存在し、区画原の対応する計画用地基準に合致していない。

その後、同社は一連の権益維持を推進し、2023年8月、陸家嘴側は江蘇蘇鋼集団有限公司、蘇州市環境科学研究所、蘇州市蘇城環境科学技術有限責任公司、蘇州国家ハイテク産業開発区管理委員会、蘇州市自然資源と計画局など5つの単位を一気に訴え、取引主体、第三者事業単位/会社、政府及び主管部門に属した。譲受人の標的、訴訟策略、原告主体、被告主体、訴訟請求など一連の疑問を提起する法律実務者もいるが、まず建設用地の汚染区画に対して、法律が土壌汚染対策と修復責任をどのように規定しているのかを理解してみてはいかがだろうか。

一、汚染者負担原則及び関連法律規定

汚染者が負担する、つまり誰が誰を汚染するかという統治原則。国際的には1970年代に正式に提案され、さらなる承認と普及を得た[1]。1979年の「環境保護法（試行）」は、「すでに環境に汚染とその他の公害をもたらしている単位は、誰が誰を汚染して誰が管理するかという原則に基づいて、計画を立て、積極的に管理すべきである」と規定していた。その後、国の規定、『環境保護法』と水、固体廃棄物、大気、土壌などの汚染防止法、およびその他の一方通行の法律の整備を経て発展し、汚染者負担の原則は環境法律の不可欠な基本原則の一つとなった。

2014年の「環境保護法」第6条第3項は「企業事業体とその他の生産事業者は環境汚染と生態破壊を防止、減少し、もたらした損害に対して法に基づいて責任を負うべきだ」と規定しているが、同条第2項は「地方各級人民政府は本行政区域の環境品質に責任を負うべきだ」と規定しており、企業事業体とその他の生産事業者は第一責任者であるが、政府は地域の環境品質に負の総則を持っている。つまり、環境汚染の管理と修復、環境品質の基準達成に「暗渠」の役割を果たしている。

2018年の「土壌汚染防止法」第3条は、土壌汚染防止は「汚染責任」の原則を堅持しなければならないと規定し、第4条第2項は「土地使用権者は土地開発利用活動に従事し、企業・事業体とその他の生産経営者は生産経営活動に従事し、有効な措置をとり、土壌汚染を防止、減少し、もたらした土壌汚染に対して法に基づいて責任を負わなければならない」と規定している。

同法は初めて国家立法の角度から土壌汚染責任者制度を確立したが、政府が土壌環境の品質に責任を負うことは規定されておらず、地方政府が本行政区域の土壌汚染防止と安全利用に責任を負うべきことを第5条のみ規定している。『憲法』『土地管理法』の規定によると、我が国の土地は全国民の所有、すなわち国家の所有と集団の所有に属し、国家の所有土地の所有権は国務院が国家を代表して行使する。『土壌汚染防止法』第5条と『汚染地塊土壌環境管理方法（試行）』（以下『方法（試行）』と略称する）第10条第3項「責任主体が滅失または責任主体が明確でない場合、所在地の県級人民政府が土壌管理責任を負う」の規定は、すべて「汚染者負担原則」の補充であり、地方政府が権限に基づいて行政区域内の土地に監督管理責任を負っていることも反映されている。

二、建設用地の土壌汚染対策と修復責任

（一）建設用地の土壌汚染対策と修復主体責任規定

前述したように、我が国ではすでに「汚染者負担」の原則が確立されているが、土壌汚染防止分野でこの原則を実行する立法や国家政策は「遅れている」。2016年の「土壌汚染防止行動計画」（以下「土十条」と略称する）の公布は標識であり、当時とそれ以降の一時期の我が国の土壌汚染防止活動に対して全面的な戦略的配置を行い、後続の2018年の「土壌汚染防止法」の制定のために敷物を作り、それによって同法をリードとし、規則、文書、基準などを主体とする土壌汚染防止法律制度体系の構築を推進した。

「土十条」は最初に管理と修復の主体を明確にし、責任を分けて以下の通りである：（1）「誰が汚染し、誰が管理する」の原則に従って、土壌汚染をもたらした単位または個人は管理と修復の主体責任を負わなければならない。（2）責任主体が変更された場合、変更後にその債権、債務を継承した単位又は個人が関連責任を負う。（3）土地使用権が法により譲渡された場合、土地使用権譲受人または双方が約束した責任者が関連責任を負う。（4）責任主体の滅失または責任主体が明確でない場合、所在地の県級人民政府が法に基づいて関連責任を負う。「汚染区画土壌環境管理方法（試行）」は、土地使用権が終了した場合、元の土地使用権者がその区画を使用している間に発生した土壌汚染に対して責任を負うことを追加した。同時に、土壌汚染対策と修復に一生責任制を実施することを明確にした。

前述したように、「土壌汚染防止法」は初めて土壌汚染責任者の組み入れを法律条文で規定したが、それを定義していない。「土十条」の前に、例えば湖北省、福建省などの省は地方立法面で土壌汚染抑制責任者、修復責任者、責任者を規定した。2021年の「建設用地土壌汚染責任者認定暫定方法」の規定に基づき、建設用地土壌汚染責任者とは、排出、傾倒、堆積、埋立、漏えい、遺撒、滲出、流失、揚散汚染物または有毒有害物質などにより、建設用地の土壌汚染をもたらし、法に基づいて土壌汚染リスクの管理と修復責任を負う必要がある単位と個人を指す。

「土壌汚染防止法」第39条、第42条、第45条から第48条と「建設用地」の一節の規定は、「土10条」と「方法（試行）」で確定された土壌汚染対策と修復責任に対して法律的に確認または細分化し、細分化部分をまとめて、（1）土壌汚染を補充する責任者が認定できない場合、土地使用権者はリスク管理と修復を実施しなければならない、（2）土壌汚染を補充する責任者が明確ではない、または争議がある場合、地方政府環境主管部門が自然資源主管部門と共同で土壌汚染責任者の認定を行う必要がある。（3）用途が住宅、公共管理及び公共サービス用地に変更された場合は、土地使用権者が調査を行う。（4）審査を経て管理制御基準を超えたことが明らかになった場合、土壌汚染責任者、土地使用権者が評価を行い、管理制御と修復リストに組み入れた後の管理制御、修復後の評価はすべて土壌汚染責任者が責任を負い、名簿の移出は土壌汚染責任者または土地使用権者が申請する。上述の規定内容は部門の規則である『方法（試行）』の調査、評価、リスク管理、管理と修復の一部の規定に比べて、土壌汚染責任者の役割を増やし、もし一致しないところがあれば、より遅く、効力が高い『土壌汚染防止法』を適用しなければならないと規定している。

（二）建設用地使用権の回収、譲渡時の土壌汚染責任

2018年に「土地備蓄管理弁法」が改正され、新たに汚染が存在する土地が改正され、関連規定に基づいて関連部門が審査、評価、管理を完了するまで、備蓄を入庫してはならないという規定、つまり管理修復を経ていない責任区分は、備蓄して譲らない。これは、「土十条」と「汚染区画土壌環境管理方法（試行）」第十条第五項の規定「土地使用権が終了した場合、元土地使用権者がその区画を使用している間に発生した土壌汚染に対して責任を負う」ことの実行と対応である。しかし、汚染が政府に回収されたことが発見された場合、「土壌汚染防止法」は、土壌汚染責任者が元の土地使用権者である場合、地方人民政府が土壌汚染リスクの管理と修復を実施することを規定している。

『方法（試行）』第10条第4項は「土地使用権が法に基づいて譲渡された場合、土地使用権譲受人または双方が約束した責任者が関連責任を負う」と規定し、『土壌汚染防止法』第67条は「土壌汚染重点監督管理単位の生産経営用地の用途変更またはその土地使用権の回収、譲渡前に、土地使用権者が規定に基づいて土壌汚染状況の調査を行うべき」と規定し、調査報告書は不動産登記機構に送付し、環境部門に届け出なければならない。

以上の規定により、第一に、法律実施前に土地が回収され、かつ土壌汚染責任者が元土地使用権者である場合、政府が管理と修復を実施する。第二に、法律実施後の土地使用権の終了状況は、元の土地使用権者が責任を負い、その中の重点監督管理単位の生産経営用地の回収前に土地使用権者が調査を展開する。第三に、重点監督管理部門の生産経営用地の譲渡前に、土地使用権者が調査を担当し、譲渡時の修復責任区分は、まず譲渡約定を見て、約束のないものは土地使用権譲受人が負担する。

（三）責任主体が変更された場合の土壌汚染責任の負担

「土十条」は「責任主体が変更された場合、変更後にその債権、債務を継承した単位または個人が責任を負う」と提案し、「土壌防除法」はこれを確認した。変更が発生したのは、会社を例にとると、主に会社の合併、分割が発生した場合である。

（四）第三者機関の連帯責任

汚染疑いのある区画と汚染区画に関する活動を委託された専門機関、または管理と修復効果の評価を委託された第三者機関は、調査、評価報告の真実性、正確性、完全性に責任を負うべきである。委託を受けた機関は、虚偽を弄して環境汚染と生態破壊をもたらし、関連する法律法規に基づいて処罰を受けるほか、法に基づいて環境汚染と生態破壊をもたらした他の責任者と連帯責任を負わなければならない。

三、係争地塊の土壌汚染責任の初歩的分析

係争地は蘇鋼用地として、一定の歴史を持ち、工業、住宅などの用地タイプに関連している。取引時に陸家嘴側弁護士が出した法律意見書によると、係争中の蘇地2008-G-6号宗地は蘇鋼グループが2008年12月30日に土地取引市場を通じて公開競売にかけ、64755.9705万元の価格で取得した。この譲渡は土地一級市場の譲渡、すなわちこの宗地は蘇鋼用地だったが、譲渡前に土地使用権の期限切れによる政府の回収や早期回収の手続きを経験した。

2014年蘇州市計画局虎丘支局は規制に基づいて用地の性質を調整することに同意し、蘇地2008-G-6号宗地は17区画に分割された。蘇鋼グループは土地譲渡金を追納した後、使用権は緑岸会社に移転した。その後、2016年の株式取引を経て、緑岸会社の制御権が変更された。

鉄鋼業界の環境監督管理の要求と複数回の調査報告によると、グリーンランドプロジェクトは開発建設前に存在するか、存在する可能性のある汚染があり、蘇鋼の長年の生産経営によるものが最も重要な原因である。現在、開発中または開発中の区画の調査・評価により発見された汚染は、土壌汚染対策と修復規定及び技術規範などに基づき、二次汚染を排除しない。

以上、土地使用権の回収、譲渡、注入会社（可能）、制御権移転などの発生、及び再開発利用、及び10年余りの土壌環境の自然変化（土壌汚染は隠蔽性の特徴があり、土壌汚染は時間の継続と環境中の物理、化学と生物などの自然要素に伴い、土壌汚染の暴露、範囲の変化などを招く可能性がある）、現在見られている土壌汚染の原因はまだ完全には明らかではない。また、土地所有権の変化はすべて『土壌汚染防止法』『汚染地塊土壌環境管理方法（試行）』が制定される前に発生し、また『土十条』が文書化される前に、土壌汚染責任区分及び後続の土壌汚染損害の確定、責任帰属について、関連規定を適用できるかどうか、法律遡及力の問題を分析すべきか、或いは『環境保護法』汚染者負担原則を参照して責任区分を完成できるかどうか、及び土壌汚染責任者の認定、元被告の主体適格、土壌汚染損害の鑑定、環境侵害などの問題について、著者の後続の理解と共有に注目してください。

注：上記の観点は著者本人の観点のみを代表し、上記の事件のいずれか一方及びその利益側の観点を代表しない。